国家项目地方实践的差异性表达及成因分析—基于西部和中部两村庄的比较研究

【引言】税费改革直接导致基层组织主要财政收入来源的农业税被取消，进而乡村组织财政能力大大削弱，乡村组织面临治权与治责的双重弱化。为扭转这一局面，国家在财政转移支付方面以项目制的形式进行资源的输入，力图达到解决基层发展资金不足、村庄治理乏力、村民参与缺失等治理性问题的国家意志和目的。然而，国家“表达”与地方“实践”之间往往存有一定距离。调查表明，项目制在不同类型的村庄中有不同的后果，项目制既能实现村民参与、基层有效治理和激活村庄发展等国家意志，同时也与国家意志相背离，即争资跑项消耗掉大部分治理资源、村庄逐利化和灰色化、村民对项目的冷漠等。究竟其原因何在? 这是本文的核心问题意识。通过对中部村庄和西部村庄的调查，从村级治理视域和比较视角出发，抛开制度设置本身的影响，本文认为这主要与村庄治理样态及村庄基础性结构有关。税费改革成功化解了农民负担为表征的治理危机，但基层治理乏力成为税改后乡村治理困境的又一表征。项目制试图成为改善治理困境的一大法宝，但项目基层实践的效果却差强人意，众多学者几乎一致认为项目制带来的效果并不十分明显，反而进一步激发了村庄治理的深层次矛盾。相关研究较多，冯猛以后税费时期基层政府“向上要”的财政结构为分析背景，通过对特拉河镇大鹅养殖项目的考察，细致剖析了乡镇政府的项目打包行为及其内在机制［1］; 折晓叶、陈婴婴将项目作为一种资源分配形式，宏观分析国家、地方政府和村庄在项目运作过程中形成的不同制度逻辑和行动策略及其相互作用的复杂过程和结果，展示“项目进村”过程中形成的国家治理模式和地方“反制”逻辑［2］; 周飞舟认为，分税制尤其是税费改革以来，“专项”和“项目”成为最主要的支出手段。他通过一个义务教育的案例分析，发现专项和项目资金并没有按照上级政府的意志运作，反而出现了许多意外后果，制约了项目资金的使用效率，这种意外后果就是项目资金的实际效应在于加强了县级职能部门的力量而弱化了乡镇政府的力量，即强化了“条条”而弱化了“块块”，并产生了与项目运作相背离的后果［3］; 贺雪峰认为，国家项目资金不可能包揽农村公共品供给，但是另一方面，农村内部自组织能力弱化，两者共同导致后税费时期农村公共品供给缺失的困境［4］; 渠敬东分析了项目制形成的条件，项目制运作与新双轨制的内在关联、项目制的分级治理逻辑以及作为项目制运作意外后果的基层社会解体和重构等方面，立体式解析了项目制的形塑机制、运作模式和政治社会影响［5］; 荀丽丽、包智明等针对内蒙古某旗生态移民的项目化过程进行分析，解释了多个项目连续输入对基层社会生态和社会结构造成的影响［6］; 陈家建认为项目制的好处非常明显，绕过了科层体系，上级用于基层办事的资源被“打折扣”的可能性减少，其利用率相应增加; 中间层级政府掌控资源的权力弱化，腐败的机会也减少［7］。李祖佩揭示了项目化公共品供给中出现的乡村组织失语、乡村组织自利性和村民小组整合承接能力弱化等一系列组织困境及其内在逻辑。项目建设过程中引起村庄社会内部诸多矛盾，他认为大量项目资金在村庄中并没有得到有效利用［8］; 他继续从“分利秩序”角度展开分析，分利秩序以“权力”为主导，以“去政治化”为主要表现形式，以“去目标化”为基本后果。后税费时期乡村两级组织强制性权力与基础性权力的错位和功能失调，是理解分利秩序得以形成的深层逻辑。“分利秩序”既是对当前乡村治理和乡村政治社会样态的提炼和总结，同时又是动态的，会随国家资源输入额度的增减和方式的变化而演进或变异。